通過(guo)自然(ran)資(zi)源政策激勵(li)，吸引社會各(ge)方投入，探索推行(xing)市場化運作、科學化治(zhi)理(li)的礦山生(sheng)態修復模(mo)式(shi)，實(shi)現生(sheng)態效益(yi)(yi)、社會效益(yi)(yi)和經濟效益(yi)(yi)相統(tong)一。

自然資源部近(jin)日印發《關于探索利(li)用(yong)市場(chang)化方式(shi)推(tui)進礦山(shan)生態修(xiu)復的意(yi)見》（以(yi)下簡稱(cheng)《意(yi)見》）。《意(yi)見》稱(cheng)，將(jiang)構建(jian)政府(fu)為主導、企業為主體(ti)、社(she)會組織(zhi)和(he)公(gong)眾共同參與的環(huan)境治理體(ti)系，激勵、吸引社(she)會投入，推(tui)行市場(chang)化運作(zuo)、科(ke)學化治理的模式(shi)，加(jia)快推(tui)進礦山(shan)生態修(xiu)復。

《意見》出(chu)臺基(ji)于怎樣的背(bei)景？有哪些(xie)政策創(chuang)新和突破(po)？地方推進有關(guan)工(gong)作要注意哪些(xie)問題(ti)？對此，科(ke)技日報記者采訪了自然資源部國(guo)土(tu)空間生態修(xiu)復司(si)相關(guan)負責人。

該(gai)責任人表示，出(chu)臺《意見》，是(shi)自(zi)然資(zi)源部貫徹落實(shi)習近平總書記(ji)在民營企業座談(tan)會(hui)上重要講話精神的一項舉措，旨在通過(guo)自(zi)然資(zi)源政策激勵(li)，吸(xi)引社會(hui)各方投入，探索推(tui)行市場化(hua)運作、科學(xue)化(hua)治理的礦(kuang)山生態修(xiu)復模(mo)式(shi)，實(shi)現生態效(xiao)益(yi)、社會(hui)效(xiao)益(yi)和經濟(ji)效(xiao)益(yi)相統一。

資金問題制約礦山生態修復

我國礦(kuang)山生態修復歷史欠(qian)賬(zhang)多、問題積累(lei)多、現(xian)實矛盾多，且面臨“舊賬(zhang)”未(wei)還、又欠(qian)“新賬(zhang)”的問題。據遙感(gan)調查監測數據，截至(zhi)2018年(nian)底，全國礦(kuang)山開(kai)采占用(yong)損(sun)毀(hui)土(tu)地約5400多萬(wan)畝(mu)。其(qi)中，正在開(kai)采的礦(kuang)山占用(yong)損(sun)毀(hui)土(tu)地約2000多萬(wan)畝(mu)，歷史遺留(liu)礦(kuang)山占用(yong)損(sun)毀(hui)約3400多萬(wan)畝(mu)。

目前，從(cong)中(zhong)央到(dao)地方各級財政投入不(bu)足，市場化(hua)機制(zhi)尚未完(wan)全建立，缺乏激勵(li)社會(hui)資(zi)本投入的(de)有效政策，資(zi)金(jin)問題已成為礦(kuang)山生(sheng)態修(xiu)復的(de)制(zhi)約(yue)瓶頸。與此同(tong)時(shi)，一些大型礦(kuang)山企業面臨存量建設(she)用(yong)地無法(fa)盤活、新增建設(she)用(yong)地獲取難等問題。

“近年(nian)來，一些地方積極(ji)探索礦(kuang)山修復多元化資(zi)金籌(chou)措方式，取得了不少(shao)成(cheng)功經(jing)驗(yan)。但(dan)總體看，仍存在激勵(li)政策不明晰、支持力度不夠、可操作性不強等(deng)問題。”上述負(fu)責(ze)人介紹。

黨的(de)十九大提(ti)出“構建(jian)政府(fu)為主(zhu)導(dao)(dao)、企業為主(zhu)體(ti)、社會組(zu)織和公(gong)(gong)眾共同參與的(de)環境治理體(ti)系”，中共中央辦公(gong)(gong)廳、國務院(yuan)辦公(gong)(gong)廳印發的(de)《關于(yu)統籌推進自(zi)然資(zi)源資(zi)產(chan)產(chan)權(quan)制度改革(ge)的(de)指(zhi)導(dao)(dao)意見(jian)》提(ti)出“按(an)照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定(ding)期限的(de)自(zi)然資(zi)源資(zi)產(chan)使用(yong)權(quan)等產(chan)權(quan)安排，激勵(li)社會投(tou)資(zi)主(zhu)體(ti)從事生態保護修復”。

該(gai)負責人表示(shi)，《意見》將礦山(shan)生(sheng)態(tai)功(gong)能(neng)修(xiu)復(fu)和后(hou)續資源開(kai)發(fa)利用、產(chan)業發(fa)展統(tong)籌考慮，明確了一(yi)系(xi)列激勵政策(ce)。這(zhe)些政策(ce)面向(xiang)包括民營企業在內的(de)各類社會投資主體，大力動員全社會力量，加入國(guo)土空間(jian)生(sheng)態(tai)保(bao)護修(xiu)復(fu)的(de)大軍中來。

據(ju)實核定礦(kuang)區(qu)土地(di)利用現(xian)狀地(di)類

在我國(guo)一些礦(kuang)區，尤其是地(di)下水位較高(gao)的平原(yuan)礦(kuang)區，如山東濟寧、安徽淮北等地(di)，地(di)下采(cai)礦(kuang)導(dao)致地(di)表塌陷積水可達十(shi)多米，許多土地(di)已(yi)無法恢復原(yuan)用途。

本(ben)著尊重歷(li)史、實(shi)事求是(shi)原則，《意見》提出，已有的因采礦塌陷無法恢復(fu)原用途的農用地可據實(shi)核(he)定。

“據實(shi)核(he)定(ding)礦(kuang)區土地(di)利(li)(li)(li)用(yong)(yong)(yong)現狀、權屬、合法性，是(shi)因地(di)制宜(yi)開(kai)展(zhan)生態(tai)修復(fu)和綜合利(li)(li)(li)用(yong)(yong)(yong)的(de)(de)前提(ti)和基礎。”該負責(ze)人(ren)表示(shi)，首先(xian)還是(shi)堅(jian)持耕(geng)地(di)保護(hu)優先(xian)理(li)念。一(yi)方(fang)面，要強化礦(kuang)山企業生態(tai)保護(hu)修復(fu)責(ze)任(ren)，最大(da)限(xian)度(du)避免造成新的(de)(de)土地(di)破壞、特別是(shi)耕(geng)地(di)破壞；另一(yi)方(fang)面，要嚴格認定(ding)標(biao)準和審批程(cheng)序，對已有(you)因采(cai)礦(kuang)塌陷確實(shi)無法恢復(fu)原用(yong)(yong)(yong)途的(de)(de)農用(yong)(yong)(yong)地(di)，經省級自(zi)然(ran)資源(yuan)主管部(bu)門(men)會同相關部(bu)門(men)組織核(he)實(shi)并征得土地(di)權利(li)(li)(li)人(ren)同意，報自(zi)然(ran)資源(yuan)部(bu)核(he)定(ding)后，可以變更為其(qi)他農用(yong)(yong)(yong)地(di)或未利(li)(li)(li)用(yong)(yong)(yong)地(di)。涉及耕(geng)地(di)的(de)(de)據實(shi)統籌進行(xing)核(he)減，其(qi)中涉及永久基本農田的(de)(de)按規定(ding)進行(xing)調整補劃，并納入國土空間(jian)規劃。

《意見》強調，耕(geng)地核(he)減不免除(chu)造成塌(ta)陷(xian)責任人的法定應盡義(yi)務。

“通(tong)過賦予(yu)土地使用權(quan)等激勵政(zheng)策，鼓勵礦山土地綜(zong)合修復利用，是政(zheng)策措施含金量所在。”該負責(ze)人指出。

《意(yi)見(jian)》明確，對歷(li)史遺(yi)留礦(kuang)山廢(fei)棄國(guo)有(you)建(jian)設用地，可通(tong)過賦(fu)予(yu)礦(kuang)山生態修復(fu)投資(zi)主體后續土地使(shi)用權的方式，激勵社會資(zi)本(ben)投入。

一(yi)是在符合國土(tu)空(kong)間規劃前提下，修(xiu)復(fu)后擬改為經營性建設用(yong)地(di)的可采取兩(liang)種實施(shi)模(mo)式：由地(di)方(fang)(fang)(fang)政府(fu)整體修(xiu)復(fu)后，進行土(tu)地(di)前期開(kai)發，以公開(kai)競爭方(fang)(fang)(fang)式分宗確定土(tu)地(di)使用(yong)權人；將礦山生(sheng)態(tai)(tai)修(xiu)復(fu)方(fang)(fang)(fang)案、土(tu)地(di)出讓方(fang)(fang)(fang)案一(yi)并通過公開(kai)競爭方(fang)(fang)(fang)式確定同一(yi)修(xiu)復(fu)主(zhu)體和土(tu)地(di)使用(yong)權人，并分別簽訂生(sheng)態(tai)(tai)修(xiu)復(fu)協議與(yu)土(tu)地(di)出讓合同。

二是修復(fu)后擬作為農用地(di)的，可(ke)由(you)市、縣(xian)人(ren)民(min)政府或其授權部(bu)門(men)以協(xie)議形式確定修復(fu)主體，簽訂國有農用地(di)承(cheng)包經(jing)營合同，從事(shi)種植業(ye)、林業(ye)、畜牧業(ye)或漁業(ye)生(sheng)產。

為降低社會投資主體利用礦區修復后土地(di)發展相關(guan)產業前期(qi)的(de)用地(di)成本，《意見》提(ti)出可(ke)按有關(guan)規定采取劃撥、出讓(rang)(rang)、租(zu)賃等方式提(ti)供土地(di)使用權，可(ke)采取彈性年期(qi)出讓(rang)(rang)、長期(qi)租(zu)賃、先租(zu)后讓(rang)(rang)、租(zu)讓(rang)(rang)結(jie)合(he)的(de)差別化土地(di)供應(ying)方式。

存量建設用地修復后的騰退指標可流轉

為盤活(huo)礦山存量建設用地，《意見》明確了激勵政策(ce)。

《意見》規定，正(zheng)在開(kai)采礦山(shan)將依法取得的存量建(jian)設用地(di)和歷史遺(yi)留(liu)礦山(shan)廢棄建(jian)設用地(di)修復為耕地(di)的，經驗收合格(ge)后，可參照城(cheng)鄉建(jian)設用地(di)增減掛鉤(gou)政策，騰退的建(jian)設用地(di)指標可在省域范圍內(nei)流轉使用。

此外，正在(zai)開采(cai)礦山將依法取得的存量建(jian)設用(yong)(yong)地(di)修(xiu)復為耕地(di)及園(yuan)地(di)、林地(di)、草地(di)等其他農(nong)用(yong)(yong)地(di)的，經驗收(shou)合格后，騰退的建(jian)設用(yong)(yong)地(di)指標可(ke)用(yong)(yong)于本企業在(zai)省域(yu)范圍內新采(cai)礦活動占用(yong)(yong)同地(di)類(lei)的農(nong)用(yong)(yong)地(di)。

該負責人(ren)介(jie)紹(shao)，這么(me)做的主要原因，一方(fang)面(mian)是新(xin)(xin)建礦山(shan)用(yong)地(di)量(liang)大，本(ben)地(di)區新(xin)(xin)增建設用(yong)地(di)規劃和(he)計劃、新(xin)(xin)補充耕地(di)能力都難(nan)以(yi)滿(man)足(zu)采(cai)礦用(yong)地(di)需求(qiu)；另一方(fang)面(mian)是采(cai)礦活(huo)動可能跨縣級行政(zheng)(zheng)區，需要在省級行政(zheng)(zheng)區范圍(wei)內統籌“減少存(cun)量(liang)建設用(yong)地(di)”與“新(xin)(xin)增建設用(yong)地(di)”。

同時，允許礦山企業(ye)(ye)對依法取得的建(jian)設用(yong)地進行修復后(hou)發展相關產業(ye)(ye)。《意見》規(gui)定(ding)在符合國土(tu)空間規(gui)劃和土(tu)壤環(huan)境質(zhi)量要求、不(bu)改(gai)變土(tu)地使用(yong)權(quan)人的前提下，經依法批(pi)準并(bing)按市場價補繳(jiao)土(tu)地出讓價款后(hou)，礦山企業(ye)(ye)可將依法取得的國有建(jian)設用(yong)地修復后(hou)用(yong)于商業(ye)(ye)、服務(wu)業(ye)(ye)等經營性用(yong)途(tu)。

各地應因地制宜制定實施辦法

“好事要(yao)辦好。《意(yi)見(jian)》給(gei)出這(zhe)么多途徑，就(jiu)是(shi)要(yao)釋放自然資源政策紅利，把國土空間生態保護修復(fu)的要(yao)求(qiu)和任務落到實處，既要(yao)給(gei)予政策激勵，又要(yao)強(qiang)調嚴格管(guan)理(li)，堅(jian)決(jue)防(fang)止各類違法違規問題的發生。”該負責人指(zhi)出，重點是(shi)加(jia)(jia)強(qiang)對礦山修復(fu)形成(cheng)的耕地及(ji)其(qi)他(ta)農(nong)用地質量的監管(guan)和加(jia)(jia)強(qiang)涉及(ji)廢棄(qi)土石料處置項目的監管(guan)。

該負責人(ren)還明確(que)(que)，《意見》政(zheng)策(ce)性很強(qiang)(qiang)，涉及(ji)空間規劃、用(yong)途管制(zhi)、耕地保護、資(zi)源利用(yong)、權益(yi)處置等內容(rong)，是在總結各地工作基(ji)礎上的(de)探索創(chuang)新。由于各地情況(kuang)差別很大，需要按照(zhao)《意見》規定，結合實際，因地制(zhi)宜制(zhi)定實施辦法，明確(que)(que)具體要求和操作程序，確(que)(que)保各項政(zheng)策(ce)措施能夠準確(que)(que)落地。自然資(zi)源部(bu)將(jiang)加(jia)強(qiang)(qiang)工作督導，對政(zheng)策(ce)實施情況(kuang)進行評估，發(fa)現問題及(ji)時(shi)糾(jiu)正。