通過自(zi)然資源政策激(ji)勵，吸引社會(hui)各方投入，探索推(tui)行市場化運(yun)作(zuo)、科(ke)學化治理的(de)礦(kuang)山生(sheng)態(tai)(tai)修復模式，實現生(sheng)態(tai)(tai)效益(yi)、社會(hui)效益(yi)和(he)經濟(ji)效益(yi)相統(tong)一。

自然資源部近日印發《關(guan)于探索利用市(shi)場化(hua)(hua)方式推進(jin)礦山生(sheng)態(tai)修復(fu)的意(yi)(yi)見》（以下簡(jian)稱《意(yi)(yi)見》）。《意(yi)(yi)見》稱，將構建政府為主導、企業為主體、社會組(zu)織和公眾(zhong)共同(tong)參與的環(huan)境治理(li)體系，激勵、吸引社會投入(ru)，推行市(shi)場化(hua)(hua)運作、科學化(hua)(hua)治理(li)的模式，加快推進(jin)礦山生(sheng)態(tai)修復(fu)。

《意(yi)見(jian)》出(chu)臺基于怎樣的背景？有(you)(you)哪些政策創新和突破？地方推進有(you)(you)關工作要注意(yi)哪些問(wen)題？對此(ci)，科技日(ri)報記者(zhe)采訪了自然(ran)資源(yuan)部國土空間(jian)生態修復司相關負(fu)責人。

該責任人表(biao)示，出臺(tai)《意見(jian)》，是自然資源部貫徹落(luo)實(shi)習近平總(zong)書記在民營企業座談(tan)會上(shang)重要講(jiang)話精神的一項(xiang)舉措，旨在通過自然資源政策(ce)激(ji)勵，吸引社(she)(she)會各方投入，探索推行市場化運作、科學(xue)化治理的礦(kuang)山生(sheng)態修(xiu)復模式，實(shi)現(xian)生(sheng)態效益、社(she)(she)會效益和(he)經濟效益相統一。

資金問題制約礦山生態修復

我(wo)國礦(kuang)山生態修(xiu)復(fu)歷(li)史(shi)欠賬多、問(wen)題積累多、現實矛(mao)盾多，且面臨“舊賬”未(wei)還、又欠“新(xin)賬”的問(wen)題。據(ju)遙感調查監(jian)測數據(ju)，截至2018年(nian)底，全(quan)國礦(kuang)山開采占用損(sun)毀(hui)土(tu)地(di)約(yue)5400多萬畝。其中(zhong)，正在開采的礦(kuang)山占用損(sun)毀(hui)土(tu)地(di)約(yue)2000多萬畝，歷(li)史(shi)遺(yi)留礦(kuang)山占用損(sun)毀(hui)約(yue)3400多萬畝。

目(mu)前，從中(zhong)央到地方各級財政投入(ru)不足，市場化機制(zhi)尚(shang)未完全建(jian)立，缺乏(fa)激(ji)勵社會資本投入(ru)的(de)有效政策，資金問題(ti)已成為礦(kuang)山生(sheng)態修(xiu)復的(de)制(zhi)約瓶頸。與此同時(shi)，一些大型(xing)礦(kuang)山企業面(mian)臨存量建(jian)設用地無法(fa)盤活、新增建(jian)設用地獲取難等問題(ti)。

“近年來，一(yi)些(xie)地方積極(ji)探索礦山修復多(duo)元化資金籌措方式，取得(de)了不(bu)少(shao)成功經驗(yan)。但總(zong)體看，仍存在激勵政策不(bu)明晰(xi)、支持力度不(bu)夠、可(ke)操作(zuo)性(xing)不(bu)強等(deng)問(wen)題。”上述(shu)負責人介紹。

黨的(de)十九大(da)提出“構建政(zheng)府為主導、企業為主體、社會組織和公(gong)眾共同(tong)參與(yu)的(de)環境治理體系”，中共中央辦公(gong)廳、國務(wu)院辦公(gong)廳印發的(de)《關于統籌(chou)推進(jin)自然(ran)資(zi)源資(zi)產(chan)產(chan)權制度改革的(de)指導意見》提出“按(an)照誰(shui)修復(fu)、誰(shui)受(shou)益原則，通過賦予(yu)一定期限的(de)自然(ran)資(zi)源資(zi)產(chan)使(shi)用(yong)權等(deng)產(chan)權安排，激勵社會投資(zi)主體從(cong)事生態保護修復(fu)”。

該負(fu)責(ze)人表示，《意(yi)見》將礦山生(sheng)態(tai)功能(neng)修復和(he)后(hou)續資(zi)源(yuan)開發利用(yong)、產業發展統籌考慮，明確(que)了一系(xi)列激勵政策。這些政策面向包括(kuo)民營(ying)企業在內的各類(lei)社(she)會投資(zi)主(zhu)體，大力動(dong)員全社(she)會力量(liang)，加入國土(tu)空間生(sheng)態(tai)保護修復的大軍中(zhong)來。

據實核定礦區(qu)土地(di)利用現狀地(di)類(lei)

在我國(guo)一些(xie)礦區，尤其(qi)是地下水位較高的(de)平原(yuan)礦區，如(ru)山東濟(ji)寧(ning)、安(an)徽淮北(bei)等地，地下采礦導(dao)致(zhi)地表塌陷積水可(ke)達十多米，許(xu)多土地已(yi)無法恢復原(yuan)用途。

本著(zhu)尊重歷史、實事求是原則，《意見》提出，已(yi)有的因采礦塌(ta)陷無法(fa)恢復原用途的農用地可據實核定。

“據實(shi)核(he)定礦區土(tu)地(di)(di)(di)利(li)用現狀、權屬、合(he)法性，是因(yin)地(di)(di)(di)制(zhi)宜開展(zhan)生(sheng)態修(xiu)復(fu)和(he)綜合(he)利(li)用的前提(ti)和(he)基(ji)礎。”該負責人表示，首先(xian)還(huan)是堅持耕地(di)(di)(di)保護優先(xian)理(li)念。一方面，要強化礦山企業生(sheng)態保護修(xiu)復(fu)責任，最(zui)大(da)限度避免造(zao)成(cheng)新的土(tu)地(di)(di)(di)破壞、特別(bie)是耕地(di)(di)(di)破壞；另一方面，要嚴格認定標準和(he)審(shen)批程序，對已有因(yin)采(cai)礦塌陷確實(shi)無法恢復(fu)原用途的農用地(di)(di)(di)，經省級(ji)自(zi)然資源主(zhu)管部(bu)門會同(tong)相關部(bu)門組織(zhi)核(he)實(shi)并(bing)征(zheng)得土(tu)地(di)(di)(di)權利(li)人同(tong)意，報(bao)自(zi)然資源部(bu)核(he)定后(hou)，可以(yi)變更(geng)為(wei)其(qi)(qi)他(ta)農用地(di)(di)(di)或未利(li)用地(di)(di)(di)。涉(she)及(ji)耕地(di)(di)(di)的據實(shi)統籌進行核(he)減，其(qi)(qi)中涉(she)及(ji)永(yong)久基(ji)本農田的按規定進行調整(zheng)補劃，并(bing)納入(ru)國土(tu)空間規劃。

《意見》強調(diao)，耕地核減不免(mian)除造(zao)成(cheng)塌陷責任人(ren)的(de)法(fa)定應盡義(yi)務。

“通過(guo)賦予土地使(shi)用(yong)權等(deng)激(ji)勵政策(ce)，鼓勵礦(kuang)山土地綜合修復利用(yong)，是政策(ce)措施含金量所在。”該負責人指出(chu)。

《意見》明(ming)確，對歷史遺(yi)留(liu)礦(kuang)山廢棄國有建設(she)用地，可(ke)通過賦予礦(kuang)山生態修復投資(zi)主(zhu)體后續土地使(shi)用權的(de)方式，激(ji)勵(li)社(she)會(hui)資(zi)本投入。

一是在符合國土(tu)空間(jian)規劃前提下，修(xiu)復(fu)后擬改為經營(ying)性建設用地(di)(di)的可(ke)采取兩種實施模式(shi)：由(you)地(di)(di)方政府整體修(xiu)復(fu)后，進行(xing)土(tu)地(di)(di)前期(qi)開發，以公開競爭方式(shi)分(fen)宗確定(ding)土(tu)地(di)(di)使(shi)用權人(ren)；將礦(kuang)山生態(tai)修(xiu)復(fu)方案、土(tu)地(di)(di)出讓方案一并(bing)通過公開競爭方式(shi)確定(ding)同一修(xiu)復(fu)主體和土(tu)地(di)(di)使(shi)用權人(ren)，并(bing)分(fen)別簽訂生態(tai)修(xiu)復(fu)協議與土(tu)地(di)(di)出讓合同。

二是修復后擬作為農(nong)(nong)用地(di)的，可由市、縣人民政府或其(qi)授權部(bu)門以協議形式(shi)確定修復主體，簽訂(ding)國有農(nong)(nong)用地(di)承包經營合同，從事種植業(ye)、林業(ye)、畜(chu)牧(mu)業(ye)或漁業(ye)生產(chan)。

為降低社會(hui)投資主體利用礦區修復后(hou)土(tu)地(di)(di)(di)發展(zhan)相(xiang)關產(chan)業前(qian)期的用地(di)(di)(di)成本，《意(yi)見》提出可按有關規定(ding)采取劃撥、出讓(rang)(rang)、租賃等(deng)方(fang)式提供(gong)土(tu)地(di)(di)(di)使用權，可采取彈性年期出讓(rang)(rang)、長期租賃、先(xian)租后(hou)讓(rang)(rang)、租讓(rang)(rang)結合的差別(bie)化土(tu)地(di)(di)(di)供(gong)應方(fang)式。

存量建設用地修復后的騰退指標可流轉

為盤活(huo)礦山(shan)存量建設(she)用地，《意(yi)見》明確了激勵政(zheng)策(ce)。

《意見》規定，正在開(kai)采礦(kuang)山將依(yi)法取(qu)得的(de)存量建(jian)設(she)用(yong)地(di)(di)和歷(li)史遺留(liu)礦(kuang)山廢(fei)棄建(jian)設(she)用(yong)地(di)(di)修復為耕地(di)(di)的(de)，經(jing)驗收合(he)格后，可參(can)照城鄉建(jian)設(she)用(yong)地(di)(di)增減掛鉤(gou)政(zheng)策(ce)，騰退的(de)建(jian)設(she)用(yong)地(di)(di)指(zhi)標可在省域范圍(wei)內流(liu)轉使用(yong)。

此(ci)外，正在(zai)開采礦山將依(yi)法取得的存量建設用(yong)地(di)(di)修復(fu)為耕地(di)(di)及園地(di)(di)、林地(di)(di)、草地(di)(di)等(deng)其他農(nong)(nong)用(yong)地(di)(di)的，經驗收合(he)格后(hou)，騰退的建設用(yong)地(di)(di)指標(biao)可用(yong)于本企業在(zai)省域范圍內新采礦活動占用(yong)同(tong)地(di)(di)類的農(nong)(nong)用(yong)地(di)(di)。

該負責(ze)人介紹，這(zhe)么(me)做(zuo)的主(zhu)要(yao)原因(yin)，一方(fang)面是(shi)新(xin)建礦(kuang)山用地(di)量大，本地(di)區新(xin)增(zeng)建設(she)用地(di)規劃(hua)和計劃(hua)、新(xin)補充耕地(di)能力都難以滿足采礦(kuang)用地(di)需求；另(ling)一方(fang)面是(shi)采礦(kuang)活動可能跨縣級行政(zheng)區，需要(yao)在省級行政(zheng)區范圍內統籌“減少存量建設(she)用地(di)”與“新(xin)增(zeng)建設(she)用地(di)”。

同時(shi)，允許礦(kuang)山企業(ye)對依法取得(de)(de)的(de)建設用(yong)(yong)地(di)(di)進行修(xiu)復后發展相關產業(ye)。《意見》規(gui)定在(zai)符合(he)國土(tu)(tu)空(kong)間規(gui)劃(hua)和土(tu)(tu)壤環境質量要求、不改變土(tu)(tu)地(di)(di)使用(yong)(yong)權(quan)人的(de)前提下，經(jing)(jing)依法批準并按(an)市場價補(bu)繳土(tu)(tu)地(di)(di)出讓(rang)價款后，礦(kuang)山企業(ye)可(ke)將依法取得(de)(de)的(de)國有建設用(yong)(yong)地(di)(di)修(xiu)復后用(yong)(yong)于(yu)商業(ye)、服(fu)務業(ye)等經(jing)(jing)營性用(yong)(yong)途。

各地應因地制宜制定實施辦法

“好(hao)事要(yao)辦好(hao)。《意見》給出(chu)(chu)這么多途徑，就(jiu)是要(yao)釋(shi)放(fang)自(zi)然資源(yuan)政策紅利，把國土(tu)空(kong)間(jian)生態保護修復的(de)要(yao)求和任務落到實處(chu)，既要(yao)給予政策激(ji)勵，又要(yao)強(qiang)(qiang)調嚴格管(guan)理，堅決防止各類違(wei)法違(wei)規問題的(de)發生。”該負責人指出(chu)(chu)，重點(dian)是加強(qiang)(qiang)對礦(kuang)山(shan)修復形成(cheng)的(de)耕地(di)及其他(ta)農用地(di)質(zhi)量的(de)監(jian)管(guan)和加強(qiang)(qiang)涉及廢棄土(tu)石料處(chu)置(zhi)項目的(de)監(jian)管(guan)。

該(gai)負(fu)責人還明確(que)，《意(yi)見》政策性很強，涉及空間規劃、用途管制、耕地(di)(di)保護、資(zi)源利用、權益處置等內(nei)容，是在(zai)總結各(ge)地(di)(di)工(gong)作基(ji)礎上的(de)探索創新。由于(yu)各(ge)地(di)(di)情況差別很大(da)，需要按照《意(yi)見》規定，結合(he)實際(ji)，因地(di)(di)制宜制定實施辦法，明確(que)具體要求(qiu)和操作程序(xu)，確(que)保各(ge)項政策措施能夠(gou)準確(que)落地(di)(di)。自(zi)然資(zi)源部將加強工(gong)作督導，對政策實施情況進行評估，發現問題(ti)及時糾正。