通過(guo)自(zi)然資源(yuan)政(zheng)策激勵(li)，吸引社(she)會各(ge)方投入，探索推(tui)行市(shi)場化(hua)運作、科學化(hua)治理的礦(kuang)山生態修復模式，實現生態效益、社(she)會效益和經(jing)濟(ji)效益相(xiang)統一。

自然資源部近日(ri)印發《關于探索利用市場(chang)化(hua)方式推(tui)進礦山(shan)生態(tai)修(xiu)復(fu)的(de)意(yi)見(jian)(jian)》（以下簡稱《意(yi)見(jian)(jian)》）。《意(yi)見(jian)(jian)》稱，將構(gou)建政府(fu)為主(zhu)(zhu)導、企業為主(zhu)(zhu)體、社會(hui)組織和公眾共同參與的(de)環境治理體系，激勵、吸引(yin)社會(hui)投入(ru)，推(tui)行市場(chang)化(hua)運作(zuo)、科學化(hua)治理的(de)模式，加快推(tui)進礦山(shan)生態(tai)修(xiu)復(fu)。

《意見》出臺基于怎樣的背景？有哪些(xie)政策創新和突破？地方推(tui)進有關工(gong)作要注(zhu)意哪些(xie)問題(ti)？對此，科技日報記者采訪了自(zi)然(ran)資源部國(guo)土(tu)空間生態修復司相關負責人。

該責任人表示，出臺(tai)《意見》，是自然資源部貫(guan)徹(che)落實習(xi)近平總書記在民營企業座(zuo)談會上(shang)重要講話精神的(de)一項舉措，旨(zhi)在通過自然資源政策激勵(li)，吸引社會各方(fang)投入，探索推行市場化運作(zuo)、科學(xue)化治理的(de)礦山生(sheng)態(tai)修復模(mo)式，實現生(sheng)態(tai)效(xiao)(xiao)益(yi)、社會效(xiao)(xiao)益(yi)和經濟效(xiao)(xiao)益(yi)相統一。

資金問題制約礦山生態修復

我(wo)國礦(kuang)(kuang)山(shan)生(sheng)態修復歷(li)史欠賬(zhang)多、問題(ti)積累多、現實(shi)矛盾多，且面臨(lin)“舊賬(zhang)”未還、又欠“新賬(zhang)”的問題(ti)。據遙感調查監測數(shu)據，截至2018年底，全國礦(kuang)(kuang)山(shan)開(kai)采占用損(sun)毀土地約(yue)(yue)5400多萬畝。其中(zhong)，正在開(kai)采的礦(kuang)(kuang)山(shan)占用損(sun)毀土地約(yue)(yue)2000多萬畝，歷(li)史遺留(liu)礦(kuang)(kuang)山(shan)占用損(sun)毀約(yue)(yue)3400多萬畝。

目前(qian)，從中(zhong)央到地方各級財政投入(ru)不足，市場(chang)化機(ji)制尚(shang)未完(wan)全建(jian)立，缺乏激勵社(she)會資本(ben)投入(ru)的(de)有效政策(ce)，資金(jin)問題已成為礦山(shan)生態修復的(de)制約瓶頸。與此同時，一些大型礦山(shan)企業面臨(lin)存量建(jian)設用地無法盤活、新增建(jian)設用地獲取難等問題。

“近年來(lai)，一(yi)些地(di)方(fang)積極探索礦山(shan)修(xiu)復(fu)多元化資金籌措方(fang)式，取(qu)得了不少成功經驗。但總體看，仍存(cun)在激勵(li)政策不明晰、支持力度不夠、可操作性不強(qiang)等(deng)問題。”上述負責(ze)人介紹。

黨的十九大(da)提出(chu)“構(gou)建政(zheng)府為(wei)(wei)主(zhu)導(dao)、企(qi)業為(wei)(wei)主(zhu)體(ti)、社會(hui)組織和公(gong)眾共同參與的環(huan)境(jing)治理(li)體(ti)系(xi)”，中(zhong)共中(zhong)央辦公(gong)廳、國務(wu)院(yuan)辦公(gong)廳印發(fa)的《關于統(tong)籌推進自(zi)然資源(yuan)(yuan)資產產權制度(du)改(gai)革(ge)的指導(dao)意見(jian)》提出(chu)“按照(zhao)誰修復、誰受益原則，通過賦(fu)予一定期限的自(zi)然資源(yuan)(yuan)資產使用權等產權安排，激勵社會(hui)投資主(zhu)體(ti)從事生態保(bao)護修復”。

該負責人表示，《意見》將(jiang)礦(kuang)山生(sheng)態(tai)功能(neng)修(xiu)復和后續(xu)資(zi)源開發(fa)利用(yong)、產(chan)業發(fa)展(zhan)統籌考(kao)慮，明確了一系列激勵政策。這些(xie)政策面向包括民(min)營企業在內的(de)各類社會(hui)投(tou)資(zi)主體，大力動員全社會(hui)力量，加入(ru)國土空間(jian)生(sheng)態(tai)保護修(xiu)復的(de)大軍中來。

據實核定礦區土地(di)(di)利用(yong)現狀(zhuang)地(di)(di)類(lei)

在(zai)我國一些礦(kuang)區(qu)，尤(you)其是地(di)下水(shui)(shui)位較(jiao)高的平原礦(kuang)區(qu)，如山(shan)東濟寧、安徽淮北等地(di)，地(di)下采礦(kuang)導致地(di)表塌陷積(ji)水(shui)(shui)可達十多米(mi)，許(xu)多土地(di)已無(wu)法恢復原用(yong)途(tu)。

本著(zhu)尊重(zhong)歷(li)史(shi)、實(shi)事求是原(yuan)則，《意見(jian)》提出(chu)，已有(you)的(de)因采(cai)礦塌陷無法恢復原(yuan)用途的(de)農用地可(ke)據實(shi)核定。

“據實(shi)核(he)定(ding)(ding)(ding)礦區土地利用(yong)(yong)現狀、權屬、合(he)法(fa)性，是(shi)因地制宜開(kai)展生態修復(fu)和綜合(he)利用(yong)(yong)的(de)(de)前提和基(ji)礎。”該(gai)負(fu)責(ze)(ze)人表(biao)示，首先(xian)還是(shi)堅持耕地保(bao)護優(you)先(xian)理念。一方面，要強化礦山企業(ye)生態保(bao)護修復(fu)責(ze)(ze)任，最大限度避免(mian)造成新的(de)(de)土地破壞、特別是(shi)耕地破壞；另一方面，要嚴格認定(ding)(ding)(ding)標準(zhun)和審批程序(xu)，對(dui)已有(you)因采礦塌(ta)陷確實(shi)無法(fa)恢復(fu)原用(yong)(yong)途的(de)(de)農(nong)用(yong)(yong)地，經省(sheng)級自(zi)然(ran)資源主管部門會同相關部門組織核(he)實(shi)并征得(de)土地權利人同意，報(bao)自(zi)然(ran)資源部核(he)定(ding)(ding)(ding)后，可(ke)以變更為其(qi)他(ta)農(nong)用(yong)(yong)地或未(wei)利用(yong)(yong)地。涉及耕地的(de)(de)據實(shi)統籌進行(xing)核(he)減，其(qi)中涉及永久(jiu)基(ji)本農(nong)田的(de)(de)按規定(ding)(ding)(ding)進行(xing)調整補劃(hua)，并納入國土空間規劃(hua)。

《意見(jian)》強調(diao)，耕地(di)核減不免除(chu)造成塌陷責任人的法(fa)定應盡義(yi)務。

“通(tong)過(guo)賦予土地使用權等激勵政策(ce)，鼓勵礦山土地綜合修復利用，是政策(ce)措施(shi)含(han)金量所在(zai)。”該負責人(ren)指出。

《意見》明確，對歷史遺(yi)留礦山廢棄(qi)國有建設用地，可(ke)通過賦予(yu)礦山生態修(xiu)復(fu)投(tou)資主體后續土地使用權的方(fang)式，激勵(li)社會資本投(tou)入。

一(yi)是在符合(he)國土(tu)(tu)空間規劃(hua)前提下，修(xiu)(xiu)復(fu)后(hou)擬(ni)改為經營性建設用地(di)的可采取兩種實施(shi)模(mo)式：由地(di)方(fang)(fang)政府整體修(xiu)(xiu)復(fu)后(hou)，進行土(tu)(tu)地(di)前期開(kai)(kai)發，以公開(kai)(kai)競(jing)爭方(fang)(fang)式分宗(zong)確定土(tu)(tu)地(di)使(shi)(shi)用權人(ren)；將礦山生態(tai)修(xiu)(xiu)復(fu)方(fang)(fang)案(an)、土(tu)(tu)地(di)出讓(rang)方(fang)(fang)案(an)一(yi)并通過公開(kai)(kai)競(jing)爭方(fang)(fang)式確定同(tong)一(yi)修(xiu)(xiu)復(fu)主體和(he)土(tu)(tu)地(di)使(shi)(shi)用權人(ren)，并分別簽訂生態(tai)修(xiu)(xiu)復(fu)協議與土(tu)(tu)地(di)出讓(rang)合(he)同(tong)。

二(er)是修(xiu)復后擬作為農用地(di)的(de)，可由市、縣人民政府或(huo)其授權部(bu)門以協議形式確定修(xiu)復主體，簽訂(ding)國有(you)農用地(di)承(cheng)包(bao)經營合(he)同，從事種植(zhi)業(ye)(ye)(ye)、林業(ye)(ye)(ye)、畜(chu)牧業(ye)(ye)(ye)或(huo)漁業(ye)(ye)(ye)生產。

為(wei)降(jiang)低社會投資主體利用(yong)(yong)礦(kuang)區修復后(hou)土(tu)地(di)發展(zhan)相關(guan)產業前期的用(yong)(yong)地(di)成本，《意見》提出可(ke)按有關(guan)規定(ding)采取劃撥、出讓(rang)(rang)(rang)、租(zu)(zu)賃等方式(shi)提供土(tu)地(di)使用(yong)(yong)權，可(ke)采取彈性年期出讓(rang)(rang)(rang)、長期租(zu)(zu)賃、先租(zu)(zu)后(hou)讓(rang)(rang)(rang)、租(zu)(zu)讓(rang)(rang)(rang)結合的差別(bie)化土(tu)地(di)供應方式(shi)。

存量建設用地修復后的騰退指標可流轉

為盤活礦山存量建設用地(di)，《意見》明(ming)確了激勵政策。

《意見》規(gui)定，正在(zai)(zai)開采礦(kuang)山將依法取得的存量建設用(yong)地(di)(di)和歷史(shi)遺留礦(kuang)山廢(fei)棄建設用(yong)地(di)(di)修(xiu)復為耕地(di)(di)的，經驗收合格后，可(ke)參照(zhao)城(cheng)鄉建設用(yong)地(di)(di)增減掛鉤政策，騰(teng)退(tui)的建設用(yong)地(di)(di)指標可(ke)在(zai)(zai)省域(yu)范圍內流(liu)轉使用(yong)。

此外，正在開采(cai)礦山將(jiang)依法(fa)取得(de)的(de)(de)存量建(jian)設用(yong)(yong)地(di)(di)修(xiu)復為耕(geng)地(di)(di)及園地(di)(di)、林地(di)(di)、草地(di)(di)等(deng)其他農用(yong)(yong)地(di)(di)的(de)(de)，經驗(yan)收合格后，騰退的(de)(de)建(jian)設用(yong)(yong)地(di)(di)指標可用(yong)(yong)于(yu)本企(qi)業在省域范圍內(nei)新采(cai)礦活動(dong)占用(yong)(yong)同(tong)地(di)(di)類的(de)(de)農用(yong)(yong)地(di)(di)。

該負責(ze)人(ren)介(jie)紹，這么做(zuo)的主要原因(yin)，一(yi)方面(mian)是(shi)新(xin)(xin)建(jian)(jian)礦(kuang)山用地(di)量大(da)，本地(di)區(qu)新(xin)(xin)增(zeng)建(jian)(jian)設(she)用地(di)規劃和(he)計劃、新(xin)(xin)補充耕地(di)能力(li)都難以(yi)滿足(zu)采礦(kuang)用地(di)需求；另一(yi)方面(mian)是(shi)采礦(kuang)活(huo)動可能跨縣級(ji)行(xing)政區(qu)，需要在省(sheng)級(ji)行(xing)政區(qu)范(fan)圍(wei)內(nei)統籌(chou)“減少存(cun)量建(jian)(jian)設(she)用地(di)”與“新(xin)(xin)增(zeng)建(jian)(jian)設(she)用地(di)”。

同時，允許礦山企(qi)業對依法取得(de)(de)的(de)(de)建設用(yong)(yong)地(di)進行修(xiu)(xiu)復后(hou)發(fa)展(zhan)相(xiang)關產業。《意見》規(gui)定在符合國土(tu)空間規(gui)劃和土(tu)壤環境質量要求(qiu)、不改變土(tu)地(di)使用(yong)(yong)權人的(de)(de)前提(ti)下，經依法批準并按市場價補繳土(tu)地(di)出讓價款后(hou)，礦山企(qi)業可將依法取得(de)(de)的(de)(de)國有建設用(yong)(yong)地(di)修(xiu)(xiu)復后(hou)用(yong)(yong)于商業、服(fu)務業等經營(ying)性用(yong)(yong)途。

各地應因地制宜制定實施辦法

“好(hao)事要(yao)辦好(hao)。《意見》給(gei)出這么多途徑，就是要(yao)釋放自然資源政(zheng)策(ce)紅利，把國(guo)土空間生態(tai)保護(hu)修復(fu)的(de)(de)要(yao)求和任務落到實處，既(ji)要(yao)給(gei)予政(zheng)策(ce)激勵，又要(yao)強(qiang)(qiang)調嚴格管理(li)，堅決(jue)防止各類違法違規問題(ti)的(de)(de)發生。”該負責人指出，重點是加強(qiang)(qiang)對礦山修復(fu)形成的(de)(de)耕地及其他(ta)農用(yong)地質量的(de)(de)監管和加強(qiang)(qiang)涉(she)及廢棄土石料處置項目的(de)(de)監管。

該負責人還明(ming)(ming)確(que)，《意見》政策(ce)性很強，涉及(ji)空(kong)間規劃(hua)、用(yong)途管制、耕地保(bao)護、資源(yuan)利用(yong)、權益處置等內容(rong)，是在總結各地工作基礎上(shang)的探(tan)索創新。由于各地情(qing)況差別很大，需要按照《意見》規定，結合實(shi)際，因地制宜制定實(shi)施辦法，明(ming)(ming)確(que)具體要求和(he)操作程序，確(que)保(bao)各項政策(ce)措(cuo)施能夠準確(que)落地。自然資源(yuan)部將(jiang)加(jia)強工作督導，對政策(ce)實(shi)施情(qing)況進(jin)行評(ping)估，發(fa)現問題及(ji)時(shi)糾正(zheng)。